Der Historiker Andreas Wirsching, Direktor des Instituts für Zeitgeschichte in München. © Marcus Schlaf
500 Milliarden Euro sollen in den nächsten zehn Jahren in die Infrastruktur fließen – in die Bahn, in Straßen, vielleicht auch in Schulen. Warum aber ist in Deutschland die Infrastruktur so lange vernachlässigt worden? Auf permanenten Spardruck habe es die falschen Antworten gegeben, sagt Andreas Wirsching, Direktor des Instituts für Zeitgeschichte in München.
Die Klagen über marode Brücken, Straßen und Gleise sind allgegenwärtig. Wie kam es überhaupt zu diesen Zuständen?
Es sind Versäumnisse historischen Ausmaßes, die sich über Jahrzehnte angehäuft haben. Zwei Grundprobleme stechen hervor. Erstens standen die öffentlichen Haushalte seit den 1970er-Jahren unter permanentem Spardruck. Die beiden Ölkrisen 1973 und 1979/80 waren dabei wichtige Auslöser. Gewissermaßen als Antwort darauf gab es zweitens starke Impulse, aus der Wissenschaft etwa, mehr auf den Markt zu setzen. Der Markt macht die Dinge besser, billiger und effizienter – das war international das klassische neoliberale Argument, propagiert unter dem Einfluss von Thatcher, Reagan oder auch Denkschulen wie von Friedrich von Hayek, Wilhelm Röpke und des US-Ökonomen Milton Friedman. Das führte zu Versuchen, die Daseinsvorsorge zu entstaatlichen.
Was war zuerst da: die Haushaltskrise oder die neoliberale Idee?
Das ist wie die Frage nach Henne und Ei, aber ich denke, die Haushalts- und Weltwirtschaftskrise Ende der 1970er-Jahre war der wichtigste Faktor. In der Bundesrepublik greift das erst Mitte der 1980er-Jahre, als es um die Privatisierung von Bundespost und Bundesbahn geht – und zwar als Form der Krisenbewältigung.
Fängt nicht die Krise der Bahn schon in den 1960er-Jahren an? Damals wird die Bahn plötzlich zu etwas Antiquiertem, in das man sich als Teil einer gleichförmigen dumpfen Masse hineinquetschen muss, während doch das Auto Individualisierung und Fortschritt verspricht.
Als Staatsunternehmen war die Bahn schon länger einem massiven Druck ausgesetzt und hat Marktanteile verloren. Die Bahn galt als veraltet, schlecht verwaltet und kompliziert, noch dazu mit viel zu viel Personal. Ein Bundesbahn-Bashing gab es also schon in den 1970er-Jahren. Und schon damals hatte sie Milliarden an D-Mark Defizit angehäuft. Es gab natürlich einen Modernisierungsbedarf, das Problem ist nur, dass er mit Verzicht auf staatliche Steuerung und daher mit großen Kollateralschäden erkauft worden ist.
Wie war es in anderen Ländern?
Frankreich ist vielleicht ein gutes Gegenbeispiel, weil dort die SNCF unter staatlicher Hoheit modernisiert wurde – ohne in eine Dauerkrise zu geraten. Bei der Deutschen Bahn gab es ab 1994 nach der Fusion mit der Reichsbahn der früheren DDR einen gewaltigen Personalabbau, mit der Stilllegung vieler Strecken. Das jährliche Defizit ist aber geblieben. Noch eins: Die Bahn ist damals direkt aus dem Bundesverkehrsministerium geleitet worden, von Ministerialdirigenten. Wir haben heute einen aufgeblähten Vorstand mit acht Personen allein bei der DB AG, darunter unzählige Vorstände in den Tochterunternehmen. Das kostet ein Vielfaches von damals – aber ob es effizienter ist als damals, das bezweifle ich.
Der Öffentlichkeit wurden die Reformen aber mit der Abschaffung des verhassten Beamtentums schmackhaft gemacht?
Das war die große Lebenslüge. Der Beamtenapparat hat ja etwas Träges und läuft leicht Gefahr, Kritik auf sich zu ziehen. Die alte Bundesrepublik hatte aber den großen Vorteil, dass große Teile ihrer öffentlichen Infrastruktur über das Beamtentum gesteuert wurden. Das war ein Alleinstellungsmerkmal, das gab es so kaum in einem anderen Land. Das hat man politisch sehr gewollt abgeschafft. Bei der Bahn dominierte eine alte, berufsstolze technische Gruppe, überwiegend mittlerer und gehobener Dienst, und wer zu dieser Gruppe gehörte, hatte seinen Platz in der Gesellschaft. Ganz ähnlich übrigens war es bei der Post. Es gab bis zur Privatisierung etwa eine Million dieser Berufsbeamten, die eine Zugehörigkeit hatten in der Gesellschaft.
Das bedeutet?
Eine Wertigkeit, bis hin zur mit Stolz getragenen Uniform. Natürlich gab es da auch Missbrauch und Dienst nach Vorschrift, aber sie hatten ihre Aufgabe. Das hat man bei der Post, heute DHL, durch einen Niedriglohnsektor ersetzt. Gleichzeitig sorgt die Abschaffung des Berufsbeamtentums dafür, dass in Deutschland mehr gestreikt wird als sonstwo. Jede noch so kleine Berufsgruppe hat ihre eigene Gewerkschaft. Allein im Verkehrsbereich haben wir mittlerweile sechs Gewerkschaften mit sechs Tarifverträgen unterschiedlicher Laufzeit.
Die Privatisierung der Daseinsvorsorge ist ja umfassender. Gab es überall denselben Trend?
Es zieht sich durch alle Bereiche. Bei der Post gab es früher überall Postämter – in Frankreich ist das immer noch so und nicht zum Nachteil der Kunden. Heute gibt es in Deutschland die Postagenturen, was für DHL lukrativ sein mag, für den Postkunden hingegen oft auf mangelhaften Service hinausläuft. Beim Ausbau der digitalen Infrastruktur hat man die UMTS-Lizenzen für Milliardenbeträge versteigert, aber die Käufer zu keiner Steuerung und flächendeckendem Ausbau verpflichtet. Das war eine überstürzte Privatisierung. Der Markt wird es schon richten – das war die verbreitete Denkweise. In der Folge wurde der Mobilfunk nur dort ausgebaut, wo er lukrativ ist. Der massive Funktionsverlust in der Infrastruktur zeigt sich aber noch in anderen Bereichen.
Wo zum Beispiel?
Im Gesundheitswesen, etwa durch die Einführung diagnosebezogener Fallpauschalen. Überspitzt gesagt: Früher wurde die Liegezeit in den Krankenhäusern bezahlt, heute die Diagnose unabhängig von der Liegezeit – was, wie jeder weiß, zu möglichst kurzen Klinikaufenthalten führt. Nachsorge und Pflege werden ausgelagert aus den Kliniken zum Beispiel zu Pflegediensten. Patientenfreundlicher als früher ist das neue System jedenfalls nicht. Auch die Bundeswehr musste hinnehmen, dass unter ihrer Verteidigungsministerin von der Leyen die Zahl der McKinsey-Berater stieg, die Zahl der funktionsfähigen Panzer aber sank. Der Einfluss externer Berater steigt seit den 1980er-Jahren massiv an, obwohl gleichzeitig auch noch die Ministerien personell aufgebläht werden. Die Steuerungseffizienz wird immer geringer. Vieles wurde an kaum bekannte Zwischenbehörden ausgelagert.
Was meinen Sie?
Zum Beispiel die Bundesnetzagentur mit 3000 Mitarbeitern. Oder auch die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben, die Bima, die die Immobilien des Bundes kommerzialisieren soll. Bundesbehörden, die in Bundesimmobilien Büros haben, oder auch Museen, müssen Miete zahlen nach dem Prinzip linke Tasche, rechte Tasche – der Verwaltungsaufwand ist immens und es gibt riesige Effizienzverluste.
Jetzt gibt es die Milliarden für die Infrastruktur und sogar ein eigenes Bundesministerium für Digitales und Staatsmodernisierung. Ist das Problem erkannt?
Die Symptome sind erkannt. Doch die Verantwortung wurde in diesem sogenannten New Public Management verbreitert, man kann von einer Pluralisierung der Akteure sprechen. Das ist ein Prozess, der jetzt seit 30 Jahren andauert, und er lässt sich nicht so schnell rückgängig machen. Auch kann man nicht einfach wieder die Lokführer verbeamten. Auffällig ist, dass Entscheider von Ängsten geprägt sind, gerade in den Ministerien. Man will sich lieber rückversichern durch Gutachten Externer. Das zieht sich durch den öffentlichen Bereich wie ein roter Faden. Und das ändert sich auch nicht durch mehr Geld.
Teilweiseklingen Sie wie ein Altlinker, der die alte Bundesrepublik zurück haben will.
(lacht) Ja? Mir geht es aber eher um eine Wiederbelebung der Tradition des klassischen Liberalismus, der akzeptiert, dass der Staat Kernaufgaben zu erfüllen hat.